2022年，嚴(yán)控新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的政策主線持續(xù)推進(jìn)。在政策方面，對(duì)地方違法違規(guī)濫發(fā)融資產(chǎn)品、地方城投平臺(tái)舉債拿地等行為加大整頓力度，探索建立政府償債備付金制度，按統(tǒng)一規(guī)則合并監(jiān)管地方政府債務(wù)等。

在地方債領(lǐng)域，還出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的新現(xiàn)象。如地方債發(fā)行利率“變軌”，廣東試水參考地方債收益率曲線，此前地方債一級(jí)市場(chǎng)定價(jià)環(huán)節(jié)往往參考國(guó)債收益率。與此同時(shí)，地方債國(guó)際化再次邁步，海南、深圳赴港發(fā)行離岸人民幣地方債。

展望2023年地方債，“積極的財(cái)政政策要加力提效”，新增地方債額度將在什么水平？在助力穩(wěn)經(jīng)濟(jì)方面，地方債將發(fā)揮什么樣的作用？

2022年地方債新變化

地方債的市場(chǎng)化改革值得關(guān)注。

實(shí)踐中，地方債一級(jí)市場(chǎng)一般以國(guó)債收益率為參考，并輔助以“最小加點(diǎn)幅度”的發(fā)行定價(jià)機(jī)制。2022年，廣東省在11月份發(fā)行的兩期地方債則首度參考地方債利率。

在地方債國(guó)際化方面，2021年，深圳曾經(jīng)在香港發(fā)行過一次離岸人民幣地方政府債，這是地方政府首次發(fā)行離岸人民幣債券，正式開啟了我國(guó)地方債的國(guó)際化進(jìn)程。2022年，離岸人民幣地方債再邁步，深圳再次發(fā)行離岸人民幣地方政府債，同時(shí)海南也加入了離岸人民幣地方政府債的發(fā)行隊(duì)列。

除了地方債改革的市場(chǎng)化探索和國(guó)際化邁步，東方金誠(chéng)首席宏觀分析師王青接受澎湃新聞采訪時(shí)表示，2022年地方債發(fā)行節(jié)奏明顯加快，財(cái)政部要求今年新增專項(xiàng)債要在6月底前基本發(fā)完，8月底前要基本用完。截至6月底，新增專項(xiàng)債發(fā)行量達(dá)到3.41萬億元，占到全年新增額度的93.3%。2022年年初兩會(huì)確定的3.65萬億新增專項(xiàng)債額度基本發(fā)完后，8月24日國(guó)常會(huì)部署“依法用好5000多億元專項(xiàng)債地方結(jié)存限額，10月底前發(fā)行完畢”，這也是專項(xiàng)債結(jié)存限額的首次大規(guī)模使用。

“2022年長(zhǎng)期和超長(zhǎng)期地方債發(fā)行占比提升，1-11月10年期以上地方債發(fā)行占比從去年同期的33.74%大幅提升至43.15%?！蓖跚嗾f。

2023年新增地方債額度將在什么水平？

2020年以來中央下達(dá)的新增地方債額度一直保持在較高的水平。對(duì)于2023年的新增地方債發(fā)行，近期學(xué)界和市場(chǎng)均有不少探討。

2022年12月17日，在中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心舉辦的2022-2023年中國(guó)經(jīng)濟(jì)年會(huì)上，財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才提到地方債時(shí)表示，合理安排赤字率和地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，適量擴(kuò)大專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域和用做資本金范圍，今明兩年持續(xù)形成實(shí)物工作量和投資拉動(dòng)力，確保政府投資力度不減。

12月中央政治局會(huì)議部署2023年經(jīng)濟(jì)時(shí)則提到，“積極的財(cái)政政策要加力提效”，考慮經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢(shì)，2023年新增地方債額度將在什么水平？

王青表示，2023年目標(biāo)財(cái)政赤字率將持平或略高于2022年的2.8%。不過，鑒于房地產(chǎn)市場(chǎng)還會(huì)低位運(yùn)行一段時(shí)間，2023年地方政府財(cái)政將總體偏緊等因素，預(yù)計(jì)2023年中央政府財(cái)政赤字規(guī)模會(huì)有一定幅度上升，地方政府財(cái)政赤字規(guī)模將會(huì)縮減。2022年靈活運(yùn)用專項(xiàng)債限額加發(fā)5000億專項(xiàng)債，新增地方政府專項(xiàng)債規(guī)模為4.15萬億。預(yù)計(jì)2023年新增額度有可能在4萬億左右，較2022年略有減少，原因是2023年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行將整體好轉(zhuǎn)，穩(wěn)增長(zhǎng)對(duì)基建投資的需求下降，主要用于支持基建投資的地方政府專項(xiàng)債規(guī)模也將相應(yīng)縮減。這意味著2023年新增地方債合計(jì)規(guī)模將為46200億，較2022年下降約2500億。

信達(dá)證券固定收益首席分析師李一爽則認(rèn)為，從歷史來看，2018年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議同樣提出了“積極的財(cái)政政策要加力提效”的表述，而2019年赤字率也出現(xiàn)了上調(diào)，而在2023年穩(wěn)增長(zhǎng)訴求增強(qiáng)的背景下，預(yù)計(jì)上調(diào)的幅度將大于2019年，赤字率可能上升至3.3%左右，對(duì)應(yīng)赤字規(guī)模約4.28萬億。而在外需逐步走弱，內(nèi)需修復(fù)不強(qiáng)的背景下，基建的托底作用或繼續(xù)凸顯，預(yù)計(jì)2023年專項(xiàng)債供給額度總規(guī)模為4萬億。

“綜合來看，預(yù)計(jì)2023年再融資債發(fā)行規(guī)模約為3.15萬億元。再加上2023年新增專項(xiàng)債4萬億，預(yù)計(jì)2023年地方債總發(fā)行規(guī)模達(dá)到8.07萬億，除去到期規(guī)模后，凈融資規(guī)模約4.40萬億。”李一爽進(jìn)一步指出。

值得一提的是，對(duì)于財(cái)政赤字率，中國(guó)財(cái)富管理50人論壇近期舉辦的“經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與中國(guó)特色金融發(fā)展之路”為主題年會(huì)也有相關(guān)討論。財(cái)政部原部長(zhǎng)樓繼偉表示，2022年全年增長(zhǎng)會(huì)低于預(yù)期，可能在3%左右。2023年的預(yù)期增長(zhǎng)目標(biāo)應(yīng)當(dāng)定得比較高，比如5%以上。樓繼偉表示，減稅降費(fèi)仍應(yīng)作為主要措施。加力提效的另一個(gè)重點(diǎn)是優(yōu)化支出政策?？傮w上看，全國(guó)一般預(yù)算赤字需要增加，主要用于增加經(jīng)常性支出，赤字率也需要提高，可能需要提高到3%以上。

惠譽(yù)評(píng)級(jí)亞太區(qū)國(guó)際公共融資評(píng)級(jí)董事黃艾克接受澎湃新聞采訪時(shí)表示，從目前的外部環(huán)境來看，惠譽(yù)預(yù)計(jì)2023年新增地方債額度仍然維持在較高的水平，且2022年所體現(xiàn)出的前置特征可能在2023年也可能會(huì)有所延續(xù)。根據(jù)惠譽(yù)對(duì)于過去地方債額度分配的觀察和分析，地方債（尤其是專項(xiàng)債部分）還是會(huì)向一些經(jīng)濟(jì)活力較好、投資回報(bào)率較高、且債務(wù)負(fù)擔(dān)較低，或承擔(dān)一些國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目的區(qū)域傾斜。

預(yù)計(jì)專項(xiàng)債仍將作為地方政府穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的主要抓手

國(guó)務(wù)院要求提前下達(dá)部分2023年新增專項(xiàng)債額度，目前已有省份披露進(jìn)展。

《福建日?qǐng)?bào)》報(bào)道稱，從福建省財(cái)政廳獲悉，2022年11月1日，財(cái)政部提前下達(dá)福建省2023年新增政府債務(wù)限額1034億元，比上年增長(zhǎng)33.9%。其中，一般債務(wù)101億元，專項(xiàng)債務(wù)933億元。新增債券資金將用于支持交通基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項(xiàng)目、新型基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

2022年12月6日中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“積極的財(cái)政政策要加力提效。保持必要的財(cái)政支出強(qiáng)度，優(yōu)化組合赤字、專項(xiàng)債、貼息等工具，在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中保障財(cái)政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。要加大中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，推動(dòng)財(cái)力下沉，做好基層‘三?！ぷ??！?/p>在外需偏弱、地產(chǎn)逐步出清的背景下，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，就需要宏觀政策發(fā)力。在專項(xiàng)債方面，2023年有哪些期待？

王青認(rèn)為，預(yù)計(jì)2023年新增專項(xiàng)債規(guī)模仍會(huì)保持較高水平，背后或有兩個(gè)考慮：一是2023年地方政府土地出讓金收入仍會(huì)大概率同比負(fù)增長(zhǎng)；需要發(fā)行一定規(guī)模的專項(xiàng)債彌補(bǔ)地方政府在這方面的收入缺口；二是2023年會(huì)繼續(xù)嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堵偏門的同時(shí)需要開正門。

“另外，從近幾年的趨勢(shì)來看，2023年專項(xiàng)債的使用范圍可能繼續(xù)靈活調(diào)整，其中支持新基建的比例還會(huì)進(jìn)一步上升。這意味著專項(xiàng)債支持范圍從傳統(tǒng)基建向新基建擴(kuò)容具有可持續(xù)性?！蓖跚嗾f。

黃艾克則表示，預(yù)計(jì)專項(xiàng)債仍將作為地方政府穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要抓手，尤其是后疫情時(shí)代經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇尚有一定不確定性，以及土地出讓承壓的整體環(huán)境下。相較于傳統(tǒng)的城投企業(yè)融資，專項(xiàng)債資金具有低成本、長(zhǎng)期限、易于監(jiān)管且再融資難度較低等優(yōu)勢(shì)，因此也將在基建投資中扮演越來越重要的角色。我們也留意到近年來專項(xiàng)債在投向范圍，以及作為項(xiàng)目資本金的比例限制等方面的政策都在不斷優(yōu)化，這也將進(jìn)一步加強(qiáng)專項(xiàng)債對(duì)于社會(huì)資本的撬動(dòng)以及對(duì)于投資的拉動(dòng)作用，從而更好的推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。